一、引言：当“破题”沦为“兜底”
2014 年，财政部首次以部委规章形式推广 PPP（Public-Private Partnership），誓言以市场逻辑“撬动 10 万亿社会资本”，破解地方政府债务高企、公共供给低效、融资渠道单一的三重困境。彼时，它被视作“国家治理体系和治理能力现代化”的鲜活注脚，是行政改革与市场机制联姻的典范。然而，2025 年 7 月财政部一纸《关于规范政府和社会资本合作存量项目建设和运营的指导意见》（以下简称“新政”），却以“再谈判、再兜底、再举债”的连环举措，为这场轰轰烈烈的社会实验写下休止符。文件中没有出现“失败”二字，却处处透露出“清算”气息：财政红线被悄然抹除、合同神圣性被行政意志覆盖、金融机构被强制让利、公众被锁定为最终买单者。PPP 十年，从“破题”到“兜底”，完成了一个极具中国特色的政策生命周期，也为中国式现代化提供了一个意味深长的隐喻：当行政权力无法容忍市场结果时，所有风险终将沿着层级化体系层层下卸，直至最末端的社会毛细血管。
二、十年回溯：从“制度创新”到“制度套利”
1. 理想主义的三重承诺
PPP 被寄予厚望，源于其承诺同时解决三个维度的问题：财政维度，以项目融资替代政府负债，优化资产负债表；效率维度，以市场竞争替代行政垄断，降低全生命周期成本；治理维度，以契约精神替代长官意志，倒逼政府职能转型。2014—2017 年，财政部 PPP 中心入库项目从 0 暴增至 1.4 万个，投资额突破 17 万亿元，地方政府、金融机构、施工央企、咨询机构迅速结成利益共同体，PPP 成了“稳增长、促投资、保就业”的万能药方。
2. 制度套利与风险裂变
然而，制度创新很快滑向制度套利。地方政府以“明股实债”包装 PPP，把本应纳入预算管理的政府支出责任，转化为表外或有负债；社会资本方以“工程利润前置”锁定 10%—20% 的施工毛利，对运营风险避之不及；金融机构以“政府兜底”幻觉放松风控，大量项目出现资本金穿透后仍为财政资金的“伪 PPP”。2018 年起，财政部连发 92 号文、10 号文，试图通过“清库”“红线”纠偏，却遭遇地方政府“二次谈判”软抵抗。2020 年疫情后，经济下行叠加土地财政断崖，PPP 项目现金流普遍恶化，违约潮一触即发。至此，制度创新的光环彻底褪去，PPP 沦为“财政风险隐蔽所”。
三、新政解剖：一次“行政单边主义”的集中展演
1. 红线消失：从“财政承受能力”到“财政可腾挪空间”
新政最大颠覆在于废除“财政支出责任 10% 红线”。红线本是财政部 2015 年为防范 PPP 沦为“隐性债务黑洞”设置的防火墙，如今却被“统筹一般债、专项债”替代，实质是以未来 20—30 年的专项债额度，为今日之违约项目“再融资”。这意味着 PPP 的财政风险从“或有负债”升级为“直接负债”，地方政府债务口径进一步扩大，而中央财政对地方债务的“终身追责”机制形同虚设。
2. 合同再谈判：从“契约神圣”到“行政任意”
新政鼓励对“投资回报率、折现率、合作期限”重新协商，看似“市场化”，实为“行政化”。当行政权力可以单方面修改收益率、延长特许经营期、增设收费项目，PPP 合同即丧失法律确定性，社会资本方的“剩余控制权”被彻底剥夺。更严重的是，这种“再谈判”具有强烈示范效应：未来任何 PPP 项目，只要运营不达预期，都可循例要求政府让利，市场信用体系将随之崩塌。
3. 金融让利：从“风险定价”到“行政摊派”
文件要求金融机构“不得无故抽贷”“鼓励降低利率、展期”，实质是以行政命令干预商业银行自主经营权。对银行而言，PPP 贷款往往期限长、现金流弱、抵质押物不足，本就属于高风险资产，如今却被要求“让利”，只能以压缩其他实体企业授信额度为代价，进一步扭曲金融资源配置。而“让利”并未化解风险，只是把违约风险从“项目公司”平移到“银行体系”，为未来系统性金融风险埋下伏笔。
4. 公众买单：从“使用者付费”到“全民付费”
新政提出“对应收费未收费项目履行必要程序后实施收费”，实质上是为地方政府“创设新税”开口子。未来，无论是高速公路、污水处理、垃圾处理，还是医院、学校、养老院，只要 PPP 项目现金流不足，地方政府即可通过提高收费标准、增设附加费、扩大收费范围等方式，将成本转嫁给终端用户。而“运营补贴纳入预算管理”，则意味着无论使用者付费与否，政府支出责任最终都要由全民税收承担。公众既是消费者，又是纳税人，成为 PPP 终局的“双重受害者”。
四、深层追问：为何行政权力总是“赢者通吃”？
1. 财政联邦主义缺位：中央—地方博弈的失衡结构
PPP 失败的根源，并非技术层面的“模式缺陷”，而是制度层面的“激励扭曲”。在现有财政体制下，地方政府既是 PPP 的发起人，又是合同甲方、融资中介、风险兜底人，多重身份集于一身，天然缺乏“预算硬约束”。中央虽以“红线”“清库”施压，却未同步给予地方稳定的主体税种，土地财政断崖后，地方只能以“时间换空间”，借新还旧。PPP 终局，不过是中央—地方财政关系失衡的集中爆发。
2. 市场法治化滞后：行政权对契约权的碾压
中国 PPP 合同争议解决机制，长期停留在“行政协议”与“民事合同”的模糊地带。2019 年《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》明确，政府特许经营协议属于行政协议，政府可单方变更、解除。这意味着 PPP 合同天然“低人一等”，社会资本方无法期待司法独立保护。新政进一步强化了行政权的“自由裁量”，使 PPP 沦为“权力游戏”而非“契约合作”。
3. 风险社会化机制缺失：谁来为“制度试错”买单？
PPP 十年，政府、资本、金融机构、咨询机构各得其利，唯独公众被排除在决策与分红之外，却在风险总爆发时被拉来兜底。这种“收益私有化、风险社会化”的模式，本质上是“制度性套利”：以“公共利益”之名，行“利益集团分肥”之实。新政未对“历史责任”做任何追溯，违规举债的地方官员、超额收益的社会资本、未尽职的金融机构，无一被问责，所有成本皆由未来纳税人承担。这种“道德风险”若不遏制，任何“新模式”终将重蹈覆辙。
五、余论：中国式现代化的“PPP 悖论”
PPP 终局，为中国式现代化提供了一个刺眼的悖论：一方面，我们渴望以市场机制提升公共治理效率；另一方面，当市场结果不符合行政意志时，又毫不犹豫地用行政手段覆盖市场规则。这种“选择性市场化”，使改革陷入“一管就死、一放就乱”的循环。PPP 十年，从“制度自信”到“制度自噬”，揭示了一个更为残酷的真相：在行政权力无法自我约束的语境下，任何以“创新”为名的改革，都可能沦为新一轮风险积聚的起点。
未来，若要真正走出“兜底—举债—再兜底”的怪圈，至少需要三重结构性改革：其一，以财政联邦主义厘清中央—地方财权事权，建立地方主体税种，硬化预算约束；其二，以司法独立保障契约执行，将 PPP 合同纳入民事法律关系，防止行政任意；其三，以公众参与重塑公共决策，让使用者付费与公共问责并行，阻断“风险社会化”的暗渠。否则，PPP 的终局，不会是孤例，而将成为中国式现代化道路上反复上演的“兜底剧”。
尾声：一地鸡毛之后，我们能否长记性？
十年前，PPP 的口号是“让专业的人做专业的事”；十年后，PPP 的结局是“让政府把烂尾的事兜起来”。当行政权力一次次以“稳定压倒一切”为由碾压市场规则，当公众一次次成为制度试错的“最终保险人”，我们失去的不仅是一个 PPP 模式，更是对“改革”二字的敬畏。历史不会简单重复，却总会押着相同的韵脚。PPP 十年，留给我们的最大遗产，不是 15.6 万亿的投资额，而是一句沉甸甸的提醒：任何不以约束权力为前提的改革，终将以兜底收场；任何不以公众福祉为旨归的创新，终将让全民买单。愿下一个十年，我们不再重蹈覆辙。
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