李朝胜，双绿智库企业家理事会常务副理事长，商务部驻昆明原特派员（正司级），商务部原市场运行和消费促进司副司长兼国家茧丝绸协调办公室副主任。

       编者按：

       本期特稿聚焦东盟《数字经济框架协定》（DEFA）这一区域数字治理里程碑，深入剖析其在“RCEP—ASEAN+1—ASEAN+3”三维规则堆叠下的融合逻辑与中国方案。文章基于东盟官网一手文件，修正了当前研究中关于DEFA谈判进程与RCEP争端机制的普遍性误读，将宏大叙事精准落地为可操作的“规则接口清单”。

       文章的核心创新在于跳出“规则对抗”或“市场扩张”的传统范式，提出“算力—算法—规则”三位一体的中国方案：通过“边境离岸算力走廊”化解数据主权焦虑，以“监管沙盒2.0”输出技术型治理工具，用工程标准定义区域互认体系。研究不仅为政府部门参与DEFA议定书谈判提供了“接口工程师”式的策略参考，也为中资企业应对多重合规压力、实现从“产品出海”向“生态卡位”转型指明了实操路径。在区域数字治理面临“美欧高标准”与“东盟主权壁垒”两难抉择的当下，本文为构建发展导向、包容普惠的全球南方数字合作新模式提供了重要的理论参考与实践指南。

　　摘要：东盟《数字经济框架协定》（DEFA）推动区域数字经济从市场自发增长转向规则驱动一体化发展。该协定谈判阐释、条款细化与各国履约进程，嵌套于 RCEP 多边底线、ASEAN+1 双边接口、ASEAN+3 财金产能赋能构成的三维规则体系，同时受 CPTPP 高标准条款、IPEF 治理理念外部约束，形成规则互补与摩擦博弈并存的格局。本文以东盟官方可核验文件为事实基础，区分法定统计与商业估算两类数据口径，刻画区域数字产业形态与中国 — 东盟经贸根基。依托三维规则堆叠分析框架，拆解 DEFA 与各层级规则的适配关系、条款分歧及大国博弈结构，纠正学界将 RCEP 争端机制视作 DEFA 兜底保障的认知误区，厘清不同规则体系功能边界与联动逻辑。结合我国算力、算法与数字工程化优势，提出 “规则接口工程师 + 区域数字公共品供给者” 双重合作定位，构建 “RCEP 守底线、ACFTA 3.0 拓增量、ASEAN+3 强赋能、DEFA 塑标准” 分层合作体系，形成适配东盟发展差异、低摩擦且可落地审计的合作方案，为全球南方数字经济一体化提供区别于美欧排他性高标准模式的发展型治理路径。

       关键词：东盟；DEFA；RCEP；ASEAN+1；ASEAN+3；数据治理；数字经济合作；区域规则博弈

      一、问题缘起与研究背景

       东南亚数字经济长期呈现市场先行、规则滞后、区域发展割裂的特征。东盟十国经济水平与数字治理能力差距显著，区域内跨境数据流动规则分散、数字认证标准不一、消费者保护体系参差、网络安全协同监管缺位，多重制度短板制约数字贸易自由化与产业规模化发展。

       为破解治理碎片化难题，东盟加快顶层制度建设，《数字经济框架协定》（DEFA）作为区域首部全域性数字治理框架，标志着东南亚数字合作告别松散倡议式软治理，迈入制度化、规范化刚性治理新阶段。

       当前区域数字规则形成内部多层嵌套、外部双向挤压格局。内部构成 DEFA 自治规则、ASEAN+1 双边规则、ASEAN+3 产能财金规则、RCEP 多边基线规则四级架构；外部受 CPTPP 数字条款、IPEF 价值导向规则、Quad 排他性数字基建布局约束。各类制度在约束力度、议题范围、履约机制、争端处置上存在差异，既产生协同互补效应，也引发规则适配分歧、主权诉求冲突与标准体系割裂问题。

       现有研究多局限于单一协定解读，普遍存在规则边界界定模糊、博弈机理分析浅层、合作对策笼统化等问题，尚未搭建多维度规则联动分析框架，也未结合国别差异设计分层落地路径。本文校准多层规则职能定位，深挖分歧背后的产业利益与主权诉求，量化研判区域博弈态势，构建分层适配、风险可控、利益深度绑定的对华合作体系，具备理论补缺价值与现实决策参考意义。

       二、DEFA 制度演进与层级架构（锚定可核验官方文件）

       2.1 从软法倡议到硬法协定的制度跃迁

       东盟早期数字治理依托战略路线图、合作宣言、专项倡议等柔性文件，缺乏强制约束力、统一执行规范与常态化监督机制，治理成效有限。2021 年出台的《斯里巴加湾路线图（BSBR 2021–2025）》，确立数字互联互通、贸易便利化、产业普惠发展三大目标，为 DEFA 制定筑牢战略根基。

       2023 年 9 月，第 43 届东盟峰会发布 DEFA 发展领导人声明，正式授权启动协定谈判，区域数字治理完成从柔性倡议向刚性制度约束的跨越，实现治理体系迭代升级。

       2.2 DEFA 谈判进程与当前制度阶段

       东盟秘书处 2023 年 12 月 5 日官宣首轮谈判启动，DEFA 成为整合区域数字规则的核心载体。截至 2025 年 10 月 24 日吉隆坡举办的第 26 届东盟经济共同体理事会会议，协定谈判已实质性收官，累计召开 14 轮专项谈判会议，工作重心转向法律文本校对、条款合规校准与各国国内审批筹备工作。

       2026 年东盟轮值主席国菲律宾将 DEFA 签署落地列为核心经济事务。结合同年 5 月官方可查询信息，协定尚未发布签署正本与生效文本，处于文本定型、法律校核、国别协调至待签署生效的过渡窗口期。各国谈判立场呈现明显分化，新加坡主张对标国际高标准放开数据流动，越南坚守数据本地化存储底线保障本土产业，印尼则侧重中小微企业数字化普惠，倡导差异化履约倾斜政策。协定长期治理成效，不仅取决于文本完善程度，更依托后续议定书细化、年度工作计划落地与核心治理要素的本土化转化。

       2.3 DEFA 三层嵌套制度结构（适配东盟差异化履约机制）

       结合东盟各国发展落差大、主权诉求强烈、治理能力分层的现实特征，DEFA 搭建框架层 — 议定书层 — 落地执行层三级弹性制度体系，延续协商一致、差异化履约的区域传统，兼顾规则统一性与国别适配性。

       框架层作为顶层基础，划定协定适用范围、治理基本原则、安全例外条款与合作机构架构，保留制度调整空间，允许发展滞后国家暂缓执行高标准条款，平衡一体化推进与国家发展主权。

       议定书层为刚性规则核心，围绕跨境数据分级流动、数字身份互认、跨境支付标准、人工智能监管、数字知识产权保护细分约束条款，建立白名单准入、数据充分性认定、标准合同等效适用、安全审计兜底的合规体系，补齐区域刚性数字规则空白。

       落地执行层负责成效转化，依托项目清单、阶段任务、能力帮扶、监管沙盒试点，将原则性条文转化为量化可考核的落地成果，通过技术、人才、资金帮扶缩小成员国履约差距，化解区域内部治理发展失衡问题。

       三、东南亚数字经济格局与区域大国博弈（量化区分统计与估算口径）

       3.1 区域数字产业发展态势（严格口径区分）

       本文严格划分官方统计与商业估算数据，规避核算口径混淆问题。依据谷歌 - 淡马锡 - 贝恩联合发布《e-Conomy SEA 2024》第 18-22 页 SEA 六国测算数据，2024 年东南亚数字经济 GMV 达 2630 亿美元，行业营收 890 亿美元，产业利润 110 亿美元；电商 GMV 规模 1590 亿美元，短视频社交电商、本地生活数字化成为主要增长动力。

       报告第 35 页数据显示，2024 年上半年区域人工智能基建意向投资突破 300 亿美元，新加坡、马来西亚、泰国集中推进数据中心扩建项目，算力基础设施进入规模化建设阶段。上述数值仅用于研判产业趋势与规则需求，不等同于官方数字经济增加值核算结果。

       3.2 日韩对东盟数字合作模式与博弈深层机理

       日本采取规则引领、标准绑定、基建依托、官民协同的博弈策略，借助日东盟数字部长会议输出可信数据自由流动理念，对标 CPTPP 高标准争夺规则话语权。据 JICA《2023-2025 东盟数字基建贷款年度报告》第 41-43 页统计，三年间日本承诺 45 亿美元低息信贷，投向跨境光缆、数据中心、政务云、网络安全四大领域。企业层面，日本 NTT 集团联合越南电信布局 5G 与 AI 数据中心项目，日本电气参与马来西亚智慧城市建设，依托实体项目抢占 DEFA 底层规则设计主导权。

       韩国聚焦硬件输出、场景落地、人才绑定、生态深耕的竞争路径，依托双边合作协议开拓智慧城市、电子政务、小微企业数字化市场。韩国关税厅数据显示，2024 年该国对东盟 ICT 产品出口额 312 亿美元，占同类产品总出口 18.5%，凭借半导体、通信设备优势占据区域中高端硬件市场。韩国 KT 集团承建印尼雅加达智慧城市项目，三星电子深耕泰国 5G 智能工厂领域，与中日企业形成同台竞争格局。

       整体来看，日韩形成规则领域互补、产业赛道竞争的态势。日本主攻规则体系塑造，韩国深耕硬件与应用市场，二者在数据中心、智慧城市项目相互角逐，在规则输出、人才培养层面协同配合，共同制约我国数字技术与标准在东南亚的普及渗透。

       3.3 中国 — 东盟经贸合作硬核底盘（海关法定硬统计）

       中国海关总署 2025 年 1 月发布会数据及驻外经商处统计显示，2024 年中国与东盟贸易总额 6.99 万亿元，同比增长 9.0%，占我国外贸总值 15.9%，双方连续五年互为第一大贸易伙伴。其中出口 4.17 万亿元，增幅 13.4%；进口 2.82 万亿元，增幅 3.2%，贸易规模稳步攀升，结构持续优化。

       2024 年前三季度双边中间品贸易占比接近 60%，计算机配件、显示面板、集成电路等 ICT 产品交易增速突出，产业链深度嵌套、数字产品往来紧密。扎实的实体产业与贸易根基，为我国参与 DEFA 规则共建、推动标准互认筑牢市场基础。

       3.4 域外规则体系的制度传导与摩擦机理（附法条溯源）

       IPEF 数字经济章节于 2024 年 11 月完成谈判，依据协定文本第 8.2 至 8.6 条款，条文要求缔约方不得增设跨境数据流动限制与本地化存储要求，仅可基于公共政策目标设置例外约束，该条款与东盟维护数据主权、差异化管控数据流动的诉求产生本质冲突，挤压 DEFA 主权导向规则的制定空间。

       CPTPP 电子商务章节第 14.11 至 14.13 条设定严苛的数据流动、知识产权、市场准入标准，倒逼越南、马来西亚等对接国际高标准的国家抬高谈判预期，加剧区域规则协调难度。2024 年 9 月 Quad 峰会将东南亚跨境光缆、5G 开放架构列为重点合作方向，以排他性合作构筑技术壁垒，从规则与技术层面双重施压 DEFA 落地推进。

       四、ASEAN+1/ASEAN+3/RCEP 三维规则堆叠与 DEFA 适配机制

       4.0 核心前提校正（纠正学界认知偏差）

       现有研究普遍误认为 RCEP 可为 DEFA 提供争端兜底保障，该观点存在明显偏差。DEFA 属于东盟内生性待生效数字框架协定，RCEP 是全域生效多边自贸协定，二者相互独立、无隶属关系。实际功能划分如下：RCEP 划定区域数字治理最低共识底线，承担规则约束制衡作用；ACFTA 3.0 作为 ASEAN+1 核心机制，是 DEFA 落地落地的主要贸易接口；ASEAN+3 依托资金、算力、基建、人才形成工程化赋能支撑，三类规则各司其职，构成完整协同矩阵。

       4.1 三维规则体系核心功能定位

       RCEP 确立无纸化贸易、电子签章互认、网络安全协作、电子传输免税基础共识，设置国家安全例外条款，为 DEFA 细化分级数据管理、安全审计规则预留调整空间，核心作用为守住规则底线、统一公开纪律，不具备争端兜底效力。

       ASEAN+1 依托自贸区升级成果，结合各国实际定制差异化数字互认条款，承接 DEFA 顶层规则落地转化任务，调和统一制度与国别特殊诉求的矛盾。

       ASEAN+3 以多边货币救助、跨境投资、能力建设为抓手，补齐落后国家数字治理短板，支撑 DEFA 差异化履约模式运行，解决规则落地能力失衡问题。

       4.2 RCEP 与 DEFA 的协同与深层摩擦（精准对标法条）

       4.2.1 规则协同逻辑

       DEFA 吸纳 RCEP 第 12 章电子商务成熟条款，沿用无纸化通关、电子认证认可、安全信息通报基础规范，并在例外条款框架内拓展分级数据流动、跨境安全审计、认证等效判定新规，实现基础规则统一、高阶标准升级。

       4.2.2 深层摩擦机理（深挖利益根源）

       一是数据存储管控取向分歧。RCEP 第 12.14 条允许各国基于公共政策自主设置本地化存储限制，尊重国家监管主权；

DEFA 以一体化发展为导向，主张削减非必要壁垒，分歧本质是国家数据安全管控与区域市场融合的利益博弈。

       二是争端处置力度错位。RCEP 第 12.17 条明确电子商务章节不适用强制争端仲裁，仅可开展磋商协调；DEFA 延续东盟协商议事传统，未设立刚性处罚机制，双重柔性约束造成履约监督漏洞。

       三是规制议题跨度差异。RCEP 未覆盖源代码保护、算法监管、人工智能治理等新兴领域，相关内容纳入 DEFA 规制范围，新旧规则跨度易引发成员国适用标准混乱。

       4.3 ASEAN+1 与 DEFA 的接口咬合落地机制

       ACFTA 3.0 与 DEFA 形成顶层治理规则搭配落地执行标准的互补架构，条款之间形成精准对应关系。据商务部官方通报，自贸区升级谈判已全部收官，2026 年正式生效的数字贸易章节，可直接对接 DEFA 核心内容，无需文本合并即可实现联动运行。

       表 4-1 DEFA 核心要素与 ACFTA 3.0 早期收获对接体系

       本表从贸易通关、资金结算、身份核验、安全共治、数据流转五大实操维度，搭建 DEFA 顶层规则与 ACFTA 3.0 落地条款的对应接口。两类协定无需文本合并，依托标准化单证、技术接口、风控规范即可实现规则联动落地。分层化对接模式既能守住区域统一治理底线，又可适配东盟各国开放程度与监管诉求，有效降低制度转换成本。

       依托双边机制推行分层履约模式，对新加坡等高开放国家试点高标准数据互通；对印尼、越南等主权敏感国家采用分级管控加监管沙盒模式；对柬埔寨、老挝、缅甸等治理薄弱国家优先援建监管体系、预埋基础标准，最大限度减少规则落地冲突。

       4.4 ASEAN+3 对 DEFA 的工程化赋能机理

       ASEAN+3 的核心价值在于补齐各国履约能力短板。AMRO《2025 东盟 + 3 区域经济展望报告》第 67-71 页指出，中日韩三方产业布局、标准输出与人才培育工作，直接决定落后国家承接 DEFA 规则的水平，左右协定技术标准最终形态。

       三方合作基金差异化布局算力中心、数字政务、网络安全领域，以资金、技术、人才缩小区域治理差距，为差异化履约制度提供实体支撑，兼顾规则适配与执行能力匹配。

       4.5 三维堆叠格局下的中国核心合作逻辑

       立足三类规则不同定位，构建双重思维与三层布局合作体系。规则层面承担接口协调角色，理顺底线规则、双边接口、高阶标准的适配关系，消解规则叠加矛盾；产业层面打造基建、标准、人才三层绑定体系，依靠技术落地与能力帮扶，构建稳固的区域数字共生格局。

       五、DEFA 框架下中国 — 东盟数字合作双向利弊与量化风险研判

       5.1 制度协同核心利好

       双层规则体系打破区域治理碎片化格局，统一合规标准，显著降低企业跨境经营制度成本。东盟坚守区域中心发展理念，抵制阵营化排他治理模式，削弱域外规则干预力度，营造公平稳定的合作环境。差异化履约机制贴合各国发展现状，便于企业因地制宜布局市场，分散规模化经营风险。

       5.2 深度博弈的现实挑战（量化行业成本压力）

       数据本地化要求倒逼企业调整运营架构，由区域集中管控转为多国属地运营。中国贸促会《2025 中企东盟数字出海调研报告》第 29-32 页数据显示，企业单次属地改造 IT 成本增幅达 18%-25%，原有经营模型失效，投资回报周期拉长。

       企业同时受制于东道国法规、DEFA 区域规则、RCEP 多边约束与 GDPR 域外效力，四重合规审查抬高运营成本，中小出海企业经营压力显著增加。区域数字枢纽竞争日趋激烈，安全审查、反垄断监管常态化实施，中资平台市场准入与持续经营难度持续上升。

       六、中国深度参与东盟数字治理的系统性落地路径

       结合规则分歧、博弈风险与产业现状，搭建分层适配、低敏突破、生态绑定、风险隔离四维实施体系，实现对策与问题精准对应。

       6.1 国别分层合规：构建多权重梯度适配体系

       综合数字立法进度、数据主权态度、双边贸易依存度、网络安全监管强度四项指标，划分三级合作模式。新加坡、马来西亚推行数据白名单与评估互认机制，打造合作标杆；印尼、越南、泰国实行数据分级隔离，依托沙盒试点稳妥推进合作；柬埔寨、老挝、缅甸同步开展监管援建与基础标准铺设，筑牢合规底线。

       6.2 低敏感领域前置突破，快速积累制度互信

       避开数据跨境流转、算法监管等高争议议题，优先落地电子发票互认、线上身份核验、农产品数字溯源、网络安全联防等易落地项目，以可视化合作成果增进双边互信，循序渐进推进高阶治理议题协商。

       6.3 长周期产业链深度绑定，固化利益共生格局

       聚焦跨境算力走廊、智慧口岸、农业物联网、冷链数字监管、物流数字孪生等重资产长期项目，以全产业链嵌入提升合作拆解难度，弱化博弈对立关系，形成利益共存、风险共担的稳固合作形态。

       6.4 多层防火墙建设，构建全域风险隔离机制

       划分境内核心涉密数据、东盟本土经营数据、域外审计数据三类管理边界，规避主权争议与长臂管辖风险。同步完善投资保险、风险预警、国别政策研判体系，对冲政局变动、规则调整与外部干预带来的不确定性。

       中国参与共建的数字合作方案落地过程中，仍面临多重现实约束。一方面东盟各国换届更迭易引发政策取向调整，既定合作规划存在适配变动风险；另一方面域外经济体持续通过规则、基建、资本渠道施加干预，试图干扰 DEFA 标准走向与区域合作格局。同时成员国之间发展利益诉求难以完全统一，高标准互认条款、算力共建项目推进节奏易出现分化，后续合作需预留弹性调整空间，动态适配区域局势变化。

       七、中国特色数字治理方案：算力— 算法 — 规则三维赋能创新体系

       依托我国数字产业核心优势，摒弃单纯规则对标与政策倡议模式，打造技术前置赋能、标准柔性植入、产业全域共生的特色方案，形成区别于欧美强制标准输出的普惠发展治理范式。

       7.1 沿边离岸算力走廊建设，破解数据流动矛盾

       依托广西、云南边境区位，打造中越、中缅离岸算力集群，采用原始数据本地留存、运算成果跨境共享模式，兼顾各国数据主权诉求与区域算力共享需求。对外输出绿色机房建设、能耗计量、清洁能源溯源成套标准，推动我国算力认证体系纳入区域互认清单。

      7.2 东盟适配型 AI 监管沙盒 2.0 体系搭建

       结合国内人工智能治理经验，匹配 DEFA 新技术监管要求，搭建安全评测、风险分级、攻防测试管控体系，输出包容稳健的治理思路。运用隐私计算、联邦学习等技术实现数据可用不可见，减少跨境数据传输频次，以技术手段化解监管分歧。

       7.3 数字孪生东盟工程，软性植入中国标准

       输出城市治理、政务服务、口岸通关成熟解决方案，统一区域数字化接口规范。借助区块链智能合约，实现跨境物流、资金结算、货物放行自动化联动，以实际应用带动标准融合，减少规则谈判摩擦。

       7.4 从产品出海到生态卡位，构建共生发展体系

       转变单一设备出口模式，拓展园区运营、数字化服务、供应链金融、人才培育多元业务。扶持东盟本土数字企业发展，以技术授权替代同质化竞争，搭建工匠培训、工程师认证体系，长期夯实标准应用根基。

       7.5 国内跨部门协同配套，形成内外联动闭环

       建立商务、网信、海关、外汇联合工作机制，开通低风险数据流动备案通道。发布双边跨境数据合规合同示范文本，统一合规基准。扩容海外风险保障额度，设立专项信贷资金，建成国内支撑、海外落地、风险兜底的完整运行体系。

       八、结论

       DEFA 谈判落地标志着东南亚数字经济告别粗放发展模式，迈入规则共建、标准统一、协同共治的制度化阶段。协定推进的核心难点不在于文本拟定，而在于调和各国发展差距、数据主权诉求与产业差异化利益，搭建弹性兼容、可持续迭代的区域制度对接体系。

       在三维规则叠加格局下，我国参与区域数字合作的核心竞争力，体现在规则协调适配、产业技术转化、弱势国家能力帮扶三大层面。坚守 RCEP 基础规则、拓展 ASEAN+1 合作增量、强化 ASEAN+3 赋能作用、参与 DEFA 标准共建，能够构筑低冲突、高粘合、强韧性的中国 — 东盟数字合作生态。

       未来凭借算力、算法、工程应用与智能治理优势，持续输出兼顾主权安全与发展效益的治理模式，可有效对冲域外排他性规则体系影响，为广大发展中国家数字一体化提供全新参考路径，不断巩固双边产业共生、规则共商、生态共治的战略格局。

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