
美中关系的未来
—— 助理国务卿拉塞尔在参议院就美中关系发表证词
(2014年6月25日)
美中关系在过去几十年中已经取得了巨大进展,两国都致力于在我们两国间构建一种新型关系,界定这种关系的是扩大合作以及建设性地管理分歧。
引言
梅嫩德斯(Menendez)主席、资深委员科克(Corker)、委员会各位成员,感谢诸位今天给我这个机会就美中关系发表证词。我能与我国最有成就的外交官之一,芮效俭(Stapleton Roy)大使一起出席今天的听证会感到十分荣幸。他是我的朋友、同事,也是美中关系德高望重的专家之一。芮效俭大使为美中关系做出了不可估量的重要贡献。我期待着聆听他的深入见解。
我还希望利用这个机会感谢您,主席先生所发挥领导的作用,并感谢委员会在与中国交往的问题上对两党悠久的传统做出的贡献。我认为与委员会成员,特别是与亚洲事务小组委员会(Asia Sub-committee)密切合作,对于促进美国在对华关系方面和整个亚太地区(Asia-Pacific region)的利益具有极为宝贵的重要意义。
双边关系概况
今年是美国与中国正式建立外交关系35周年。从通过非正式管道传递信息和进行秘密访问的时代至今,我们已取得显著进展。与尼克松(Nixon)总统1972年对中国进行具有历史意义的访问时相比,今天美中关系的范围已达到当年无法想像的程度。
但是,美中关系仍有巨大的发展潜力,可取得将使两国公民、我们的邻国和全世界受益的进展。为了实现这些进展和这些益处,我们寻求确保不以战略对手界定双方关系,而以在重大问题上的务实合作和建设性地管理分歧和不同意见为出发点。在利益相互重叠的问题上,我们将寻求与中国扩大合作。这些领域包括经济繁荣、朝鲜半岛去核化、和平解决伊朗核问题和降低温室气体排放等。在利益有分歧的问题上——我们有显著的、众所周知存在分歧的领域——我们将努力确保我们的分歧得到建设性的管理。
主席先生,有人认为冷战式的对抗不可避免,美国和中国必然相互争夺霸权,即使不发生冲突,也会进行你死我活的争斗。我不同意这种机械性的看法。任何曾经在政府服务过的人都会告诉你,这种因果决定论的分析方法忽略了有能力制定政策和把握关系走向的领导人发挥的作用。这种分析方法无视我们双方经济体正日益相互交融的事实,而这种情况增加了彼此可以从另一方的成功中获得的利益。这种分析方法低估了目前的实际情况,因为华盛顿和北京领导人充分认识到一个新兴大国和一个已经确立的大国之间无意间发生的战略对抗会造成的风险,而且双方都同意谨慎地采取行动防止出现这类结果。这种分析方法妄顾35年来的现实——尽管双方存在分歧,美中关系已稳定地逐步深化和加强——在这个过程中,我们已经建立了十分强韧的关系。
我们认为,中国的经济增长与该地区的繁荣相辅相成,同时中国在该地区发挥的作用扩大有助于美国维持在亚太地区的战略交往。我们和我国在该地区的伙伴都希望中国的崛起为地区稳定和继续发展做出贡献。欧巴马(Obama)总统和国务卿克里(Kerry)已明确指出,我们不寻求遏制中国;相反,我们欢迎一个稳定、和平和繁荣的中国兴起。我们认为,所有的国家,特别是中国这样的新兴大国,应该看到维护国际体系藉以建立的基本规则和规范符合自身的利益;这些规则和规范的制定和规划都有中国的参与,而且这些规则和规范继续使中国从中获得利益。在这个前提下,我们正鼓励中国采取克制态度处理与邻国的关系,同时在国内和国外都展现出对普遍价值观和国际法的尊重。
我们对亚太地区的策略有一个关键的要点,往往被称为再平衡,即加强美国在该地区的联盟和伙伴关系。这一点直接有助于维持稳定的安全环境。正是这个稳定的安全环境支持了该地区—和中国—惊人的经济增长和发展。
第二个要点是,努力建立地区性机制,从而维护以规则为基础的国际体系,并为各国和领导人处理首要的战略、经济和其他问题创建各种平台。这些机制有助于发展合作的模式,促进对所有各方利益的尊重。
第三个要点是,扩大和深化我们与中国等重要新兴国家的关系,包括通过定期和高层对话等方式。
两星期后,我们两国将在北京举行第6轮美中战略与经济对话(U.S.-China Strategic and Economic Dialogue)—即“S&ED”。这项年度对话的层次和范围都具有独特性。这次会议的美方代表团以国务卿克里和卢(Lew)为首,率美国政府一些内阁级官员和其他高级官员与中方官员讨论我们面临的重大问题。广泛的议题分两个轨进行 —战略和经济—反映了现代美中关系达到的宽度。战略与经济对话是一个重要的途径,有助于为实现合作和建设性的关系取得进展;有助于建立一个“新的模式”,说明美国和中国必然成为战略对手和相互对抗的观点属于荒谬之言。
战略与经济对话是一个重要的论坛,美国和中国可借以评估和确立双边关系的目标,审议地区和国际事态的发展并阐述各自的政策,在具有共同利益的重要问题上相互协调并寻求务实合作的领域,通过坦率、高层次的讨论对有分歧的领域进行建设性的管理。
请允许我预先简要介绍今年战略与经济对话即将讨论的某些议题:
我们将交换对地区性挑战的看法并探讨今后取得进展的前景,其中包括苏丹、阿富汗、伊朗、北韩、乌克兰、伊拉克和南中国海和东中国海的海事纠纷等问题;
全世界两个最大的经济体将努力加强全球经济复苏;
全世界两个最大的能源消费国和碳排放国将为抗击气候变化和扩大清洁能源合作进行努力;
我们将讨论从网络安全、反恐怖主义到野生动物贩运等一系列全球性挑战,同时美国将提出我们对人权的关注;
国务卿克里将联合主持年度美中人文交流高层磋商(U.S.-China High-Level Consultation on People-to-People Exchange)。这项活动支持交流项目,为相互了解和信任奠定基础。
副国务卿比尔·伯恩斯(Bill Burns)将和中国方面举行美中战略安全对话(U.S.-China Strategic Security Dialogue)。这是我们与中国最高级别的联合民事—军事交流,我们将就双方关系中一些最敏感的战略问题进行坦率的讨论。
每年的战略与经济对话和我们与中国方面的多项其他对话及官方往来反映出我们对处理好这一关系的重视。这种交往层次和频率说明,双方致力于为我们两国人民、亚太地区以及国际社会带来实际的有益成果。
美国和中国与彼此的成功利害攸关。正因为这样,我们保持着密集接触议程;欧巴马总统与习主席去年在加州森尼兰(Sunnylands, California)会晤,随后又举行了两次会晤。总统计划在11月中国主办亚太经合组织(APEC)会议时访问北京。克里国务卿以及多位内阁和内阁下属成员都在2014年访问了中国,并且在美国或在国际场合中与中国同行举行了会晤。
我们在几乎所有重要的国际领域都在与中国一道共事,包括在联合国(UN)、20国集团(G20)、东亚峰会(East Asia Summit)以及亚太经合组织,在这里我们正在就管理透明、供应链效率、推广清洁和可再生能源、跨境教育以及打击腐败和行贿等展开密切的合作。我们的关系涉及几乎所有地区和全球性问题,因此它需要得到持续的高层关注。而且,如果没有中美两国的合作,这些问题很少会得到有效的关注处理。
经济关系
经济问题在美中关系占主要角色。中国的经济成功提高了我们的增长和美国消费者的购买力。自从中国在2001年末加入世界贸易组织(WTO)以来,我们的双向贸易几乎翻了四倍。尽管其中长期存在的贸易不平衡仍令人不安,但中国现在是美国增长最快的出口市场之一。事实上,从2007年到2013年,美国对中国的出口增长了90%以上。我们在双边接触中鼓励中国国内经济改革,使中国的经济表现不仅能够自我持续,而且也对全球经济的强劲、可持续和平衡发展作出贡献。这包括对发展模式作出调整,使之从依赖出口和对房地产及基础设施的信贷投资转为提高消费者开支和促进全球需求。实现这一目标的一个关键是敦促中国走向汇率市场化。我们也在通过要求中国改变有损于美国公司和工人和有碍鼓励创新的一系列方针及做法,来解决给双边关系造成摩擦的根源。这些包括能够让中国龙头公司在竞争中占有利地位的补贴,把强迫公司放弃知识产权作为进入中国市场条件的政策,以及可使中国公司不公平地在第三方市场中占优势的出口信用。美国工商业的投资总额超过500亿美元。根据私营行业的统计,2012年到2013年中国在美国的直接投资增长了一倍以上,创造了数以千计就业机会。我们正在进行的双边投资条约谈判有可能带来对双方更有利的经济关系。
在我们增加贸易和投资的同时,我们也将继续坚持要求在对美国有重要意义的其他经济领域取得进展。这些包括:
◆ 中国继续走向市场汇率;
◆ 谈判达成一项双边投资条约(Bilateral Investment Treaty);
◆ 为美国公司扩大中国市场准入;
◆ 制定更透明的管理规则;
◆ 停止实行偏袒国营企业和国内龙头企业并置外国公司及产品于不利地位的行业政策;
◆ 停止强迫技术转让;
◆ 解决美国对知识产权和行业秘密盗窃问题的关注,其中包括为让中国公司取得竞争优势而进行的政府支持的网上盗窃。
我们也将继续鼓励中国进一步融入基于规则的国际经济和贸易体制,从而为在它和其他国家市场运作的国内外公司创造公平的竞争环境。过去几个月以来,中国领导人宣布了全面改革计划,一旦实现,这将对中国走向基于市场原则的经济产生深远影响。令我们鼓舞的是,所宣布的这些改革计划有可能让市场在经济中发挥更大作用,我们非常希望看到这些改革付诸实施。我相信,在中国向消费驱动和市场导向的增长模式的转型过程中,我们可以与中国一道作出很多努力。
军方对军方关系
在美中关系的军事方面,我们致力于发展一种持续和有实质性的军方对军方关系,注重于找出具体、实际的合作领域并降低风险。这不仅涉及深化制度性的对话机制,包括对战略安全对话和战略与经济对话进行高层防务参与,而且也邀请中国方面参加区域合作演习,并且与中国军方在有关地区行动安全方面扩大会谈。今年中国将首次参加于6月26日至8月1日在夏威夷(Hawaii)举行的环太平洋(RIMPAC)演习。
我们也致力于继续两军高层交流。最近的交流包括哈格尔(Hagel)部长4月对中国的访问和奥德耶诺(Odierno)将军2月的访问,以及总参谋长房峰辉将军5月对美国的访问。
与此同时,我们将继续密切注视中国军方的发展,鼓励中国在军事开支和现代化方面增加透明度。这将有助于更好地理解中国人民解放军的动机。我们继续鼓励中国以有助于维持亚太地区和平与稳定的方式运用其军事能力。
全球和地区关系
作为最大的能源消费国、温室气体排放国和再生能源生产国,美中两国有着共同的利益、挑战和责任。这些问题直接关系到我们的经济和国家安全。在气候变化、能源以及环境保护上的合作比以往任何时候都更加重要,也是美中双边关系中的一个重要关注领域。
通过像“美中能源和环境十年合作框架”(Ten-Year Framework for Energy and Environment Cooperation)以及战略与经济对话等宏观对话,过去一年我们就气候变化、能源和环境作出了新的和范围更广的承诺。克里国务卿在2月访问北京时,宣布了针对气候变化工作组(Climate Change Working Group)五项行动计划中每一项计划的实施方案,以及将在下次战略与经济对话期间开始的关于气候变化国内和国际政策的一个新的更好的政策对话。
中国在包括北韩和伊朗在内的世界一些最紧迫的扩散问题上是一个极其重要的伙伴。美国和中国对实现一个去核化、稳定和繁荣的朝鲜半岛(Korean Peninsula)的重要性和紧迫感持一致看法。虽然我们在某些战术问题上继续存在分歧,但我们对于如何推进实现这些共同目标有着密切的合作和密集的磋商。其结果是,针对北韩的核弹道导弹和扩散企图实行了一系列更严紧的制裁。中国自身也加强了对制裁的实施,对此我们表示欢迎,尽管中国还可以为防止北韩的扩散活动做得更多。北韩的确仍在公然违背联合国安理会(UN Security Council)决议,这些决议得到美国和中国的赞同和支持。因此我们正在敦促中国进一步运用它与北韩的特殊关系,以具体迹象表明,北韩领导认识到去核化是他唯一可行的出路。
关于伊朗,美国和中国的共同目标是防止伊朗获得核武器,我们正在通过“5常加1”(P5+1)与伊朗的谈判共同朝这一目标努力。我们将在我们频繁和高层的接触中,继续要求中国遵守其诺言,特别是与进口伊朗石油和实施联合国制裁有关的诺言,进而推进就伊朗核问题达成一项全面和长期的解决方案。
管理分歧
在亚太地区,中国在南中国海和东中国海坚决声称并强行实施其主张的日趋强制性的做法越来越令中国的邻国感到警觉,这是可以理解的。中国在敏感的、存在争端的地区单方面采取行动的行为模式正在加剧紧张局势并有损于中国的国际地位。此外,中国的某些举动还直指美国的条约盟国。上述海域与美国的重要利益利害攸关:航行及飞越领空的自由,不受阻碍的合法商贸,尊重国际法,以及和平管理争端。我们对所有有关索求方的行为都运用同样的原则,而不仅仅是对中国。中国——作为一个强大的、正在兴起的大国——应当以高标准来要求自己的行为;故意无视处理分歧和争端的外交及其他和平方式并转而采用经济及有形的强制手段,将破坏稳定并具有危险性。
美国对南中国海和东中国海的领土争端中根本性的主权问题不采取偏向任何一方的立场,但有关国家管理或解决这些争端的行为却关乎我们的利益。我们希望各国,包括中国在内,以和平的外交方式来管理或解决各项索求。例如,菲律宾和印度尼西亚刚刚就其专属经济区(EEZ)的界线问题采取了这种做法。分歧还可以通过第三方分歧解决程序得到解决。在缔约国根据公约所享有的权利可能受到影响的情况下,一些公约设置了第三方争端解决机制,《海洋法公约》(Law of the Sea Convention)就是这样,菲律宾已就同中国的问题提请仲裁,目前正在由根据公约设置的一个仲裁法庭(Arbitral Tribunal)审议。美国及国际社会反对以使用或威胁使用武力的方式来推进主张,并认为这类行动对于增强中国各项主张的合法性毫无助益。这些问题应当依据中国及其他索求方的法律索求的合法性并遵循国际法和国际准则来决定,而不应由其军队及执法船只的实力或其经济的规模来决定。
我们认为中国的所作所为与重要的普世原则背道而驰的另一个方面是中国日益恶化的人权状况。就在这个月,中国对天安门广场事件25周年纪念活动予以严酷镇压。中国的举动包括关押、骚扰及逮捕新闻记者、律师和活动人士。美国最高级别的官员经常性地向中国领导人提出我们的关切,而且正如我们在历届战略与经济对话(S&ED)中所做的那样,克里国务卿计划在今年的对话中提出人权问题。我们对中国政府审查媒体和因特网的做法表示关切。我们争取让所有政治犯获释,其中包括但不仅仅包括像刘晓波这样的知名人物。我们敦促中国解决在藏族地区威胁藏族人民独特的宗教、文化和语言特征的政策问题。不稳定和暴力现象在新疆维吾尔自治区越来越严重。我们在鲜明地谴责恐怖主义和暴力行径的同时,也敦促中国采取措施缓和紧张局势并对激起不满情绪及限制和平言论和宗教自由等造成不利影响的政策进行改革。
结束语
显而易见的是,像我们与中国这种范围广泛、错综复杂的关系中存在着挑战。某种程度的摩擦是难以避免的。但管理及解决分歧的一个至关重要的方式是我们两国之间开放的、广泛的沟通——在政府高层及工作级别,在军方之间,通过地方政府和组织,在我们的工商业界之间,以及在基层层面。
我们现在正在反思在双边关系35年的历程中所取得的相当大的进展。确保我们的关系发展成熟的一个关键的经验教训是,我们必须在我们两国人民之间建立各种联系。人民之间的交流对于增进相互理解及推动美国的战略和经济目标至关重要。为此,美国在2013年接待了180万名中国访客,他们总计消费98亿美元,用于购买我国经济产出的商品和服务。我们国务院的工作人员努力满足中国人民日益增长的出国旅行的需求,近两年来一直将签证平均等候时间保持在5天以下。
教育也在增进相互理解中发挥着重要作用。2013年,有235,000名来自中国的学生在美国学习,比其他任何一个国家都多,美国也希望通过10万人留学中国计划(100,000 Strong Initiative)增加在中国留学以及学习中文的美国学生的人数。3月份,中国第一夫人彭丽媛欢迎第一夫人米歇尔·欧巴马(Michelle Obama)访问中国,她们共同会见了美国和中国的学生及教职员工,并强调了出国留学及教育交流的价值。
我们还在同国际姐妹城市协会(Sister Cities International)及美中州省长论坛(U.S.-China Governors Forum)等团体共同努力。这些项目通过鼓励并支持各州和城市深化他们同中国各省和城市的文化或商贸联系来提供帮助。仅去年一年,我们就支持了多个州长及州代表团出访,帮助他们寻找深化他们在中国的参与及各种联系的机会。
国务院同美国商会(United States Chamber of Commerce)、中国美国商会(AmCham China)、美中贸易全国委员会(U.S.-China Business Council)及其他工商团体密切合作,支持美国公司在中国经营的关键性重点工作,并提倡增加中国在美国的投资。通过同这些组织进行伙伴合作和协商,我们已鼓励中国政府取消投资限制、增强知识产权保护、提高监管透明度并为所有在中国的公司创造一个公平的竞争环境。
最后,请允许我转述欧巴马总统今年早些时候在海牙(The Hague)举行的核安全峰会(Nuclear Security Summit)上与中国国家主席习近平会晤时所讲的一番话。美中关系在过去几十年中已经取得了巨大进展,两国都致力于在我们两国间构建一种新型关系,界定这种关系的是扩大合作以及建设性地管理分歧。
主席先生,感谢您让我今天有机会来到这里探讨美中关系问题。我期待着回答您以及贵委员会其他成员想要提出的任何问题。
(原载北京美国大使馆网)