充分关注美国法制 严格遵守国际规则
——2013年美对中发起贸易救济案回顾与思考
作为货物贸易出口第一大国的中国，早已成为遭受贸易救济调查最严重的国家之一，而且其面临的贸易摩擦已经呈现常态化、复杂化的趋势。美国是中国最重要的贸易伙伴之一，2013年中美两国贸易额已超过5000亿美元，双向投资额已超过1000亿美元。随着中美贸易额的增加，贸易摩擦也在不断加剧，美对中输美产品发起的贸易救济调查数量在不断增长。
一、2013年美国对中国进口产品实施贸易救济调查案件回顾
自1980 年美国对中国的薄荷醇进行首次反倾销调查开始, 反倾销一直是美国对来自中国的产品进行贸易保护的主要手段。2006年11月,美国商务部在对来自中国的铜版纸发起反倾销调查的同时发起首例反补贴调查,此后，反补贴调查也日益频繁。到目前为止，中国已经连续17年成为全球遭受反倾销、反补贴调查最多的国家。
“337调查”是美国企业阻止竞争对手进入美国市场的重要合法手段。自美国国际贸易委员会从1986年首度向中国发难开始，中国的涉案企业已多达80多家，涉案数量占总数的四分之一。截止到12月11日，2013年外国企业在美对中企提出18起337调查申请，涉中案件占美“337调查”立案数首位。至此，中国已连续8年位居“337调查”涉案国家(地区)的首位。
美国在贸易救济方面的法律体系比较健全，反垄断调查也是其中之一。2013年比较突出的反垄断调查便是对中国维他命C出口商华北制药子公司维尔康的天价判罚，这是中国制药行业第一次遭反垄断调查。
2005年美国德克萨斯州的“动物科学制品”公司和新泽西的食品公司“拉尼斯”提起诉讼，指控自2001年下旬以来，中国维生素C制造商就通过减少供给量来不正当地控制价格，致使维生素C的价格不断攀升，由2.5美元一公斤上涨到了15美元一公斤，让其蒙受数千万美元的损失。原告认为中国的制药公司提供了美国维他命C市场的80%货源，中国企业将维生素原材料卖给美国企业，而后者会将维生素用在食品和饮料产品、消费者维生素和动物产品中，这一行为违反反垄断法。2013年3月14日，纽约布鲁克林区联邦法院一陪审团裁定，中国维他命C出口商需支付高达1.62亿美元的赔偿。数位中方被告中接受天价判罚的只有华北制药，其他被告都在最终宣判前选择了庭外和解。
二、美国对中国输美产品频频发起贸易救济的原因
通过对美国对中国进口产品发起的贸易救济案件的梳理，可以从内外两个方面来分析中国出口产品招致美国大量贸易救济调查的原因。
（一）外因
1、世界经济处于缓慢复苏，贸易保护高发时期
从规律上说，贸易保护频发现象往往出现在行业发展缓慢的时期。由于自金融危机发生以来，美国经济复苏疲软，失业率降低缓慢，因此，美国政府倾向于反复使用WTO赋予的保护性关税措施，每次有效期3到5年，使国内产业逐渐萎缩或暂时喘息，避免短期出现大量失业。而其国内企业在需求下降，销售出现困难的时候，为了自身的生存发展，也会主动要求政府给予保护，且竞争形势越严峻，贸易保护力度也越大。以钢铁行业为例，随着全球经济增速的放缓以及经济发展周期性规律影响，发达经济体对钢材需求减小，钢铁市场竞争激烈。2013年1-10月发达经济体欧盟等国对我国钢材的进口总量几乎保持零增长，美国市场对我国钢材的进口总量保持7.43%的小增长态势。在需求较小的情况下，进口国钢铁企业的神经格外敏感。以美对中无取向钢和取向电工钢发起“双反”调查可知，尽管据美国商务部统计，2012年，中国无取向电工钢对美出口总额约1480万美元，在接受调查的国家和地区中排名第四，远低于日本的2180万美元。而美国对中国取向电工钢的进口额更低，2012年为120万美元，从其他六国进口的金额从510万美元到3820万美元不等。但都被纳入“双反”名单。根据世贸组织有关反倾销和反补贴调查规则，在取向电工钢的“双反”调查中，自中国进口产品可忽略不计，不应纳入案件调查范围。据兰格钢铁网统计，进入2013年以来，中国钢材产品遭遇的反倾销或反补贴调查接近二十起，包括欧盟、美国、澳大利亚、加拿大等多个国家。这种状况突显了钢铁行业竞争的激烈的一面。
2、中美贸易不平衡促使美国政府乐于借助贸易救济措施
中美产生大量贸易摩擦，一方面固然与交易额巨大有关，另一方面也与中美贸易的不平衡有一定关系。中国商品大量输出美国，出口大于进口，成为美国贸易逆差的重要组成部分，是美国逆差第一大来源国。2013年1-9月，美国对中国逆差238,151百万美元，对第二逆差来源国日本的逆差额为55187百万美元。来自中国的逆差额高得十分突出，给美国国际收支造成一定压力，因此，美国不断寻求新的贸易壁垒，减缓贸易逆差额的提升。2013年8月2日，美国商务部公告正式修改反倾销调查中市场经济采购（MEP）规则。根据新规则，非市场经济国家应诉企业从市场经济国家采购原材料的比重只有在超过85%的情况下，美方才会接受其为最佳信息，用于计算所有该生产要素（FOP）的成本。如果购买比重未达到85%，美方将使用替代数据和市场经济采购价格的加权平均价格计算该投入的成本。而在之前，美方规定如果市场经济国家的采购比重超过33%，既接受其为最佳信息，用于计算该项投入的全部成本。这个规则对中国这样的非市场经济国家来说，加大了反倾销诉讼的难度。由此可见，美国政府扩大了贸易救济手段的作用，贸易政策向贸易保护主义方向倾斜。
3、国外公司遏制竞争对手的需要
近些年，中国的出口产品结构在不断调整，目前正朝着价值链上方快速攀升，对外国高端制造商已构成威胁，将竞争对手扼杀于萌芽状态，是企业保持利润最大化的必然选择。从三一重工遭到“337调查”一事看，虽然三一遭质疑的SCC8500的履带式起重机从头至尾都是由三一的研发工程师设计的，但依然遭到同行马尼托瓦克公司的控诉，与近年来三一重工在美国市场的强势成长有很大关系。成立于2007年的三一美国公司，由于产品设计新颖，型号独特，功能全面，进入欧美高端市场以来，市场份额增长迅速，对美国本土企业瓦尼托瓦克的市场地位形成了直接威胁。数据显示，三一美国2012年销售约3亿元人民币，今年一季度销售额则较去年同期劲增80.25%，突破一亿元，并实现盈利近200万元。其中，三一美国研发的履带起重机，已挤进美国市场前三，在美国市场所占份额达到8%。三一国际化的进程，引发了美国部分企业的忧虑，为了打压这类快速成长企业的势头，对其进行贸易保护主义打击无疑是很好的手段。采用的贸易救济手段效果明显。从以往的案例来看，在已判决的“337调查”相关案件中，中国企业的败诉率高达60%，远高于世界平均值26%。在遏制竞争对手方面十分有效。
（二）内因
1、国内产能过剩，导致出口大量增加
国内产能过剩，往往导致过剩行业产品出口在短期内大量增加，对进口国的同类行业冲击往往比较大，无疑是贸易保护主义的重点打击对象。许多中国出口产品遭遇反倾销、反补贴就是出于这个原因。如黄原胶的出口，黄原胶是一种生物合成胶，是世界范围内唯一在多种行业中得到广泛应用的具有重大商业价值的微生物多糖，在食品、石油、医药这些行业的刚性需求强烈，市场潜力巨大。中国从2005年开始，成为世界最大的黄原胶生产基地之一，近年来产量的复合年增长率达53％。西美信息报告显示，2010年，中国的黄原胶总产量达到74000吨，大约占到全球总产量的67%。目前超过七成用于出口，而美国、中东、西欧是主要的出口地区。美国商务部报告指出，中国在2009年到2012年间，对美出口的黄原胶大量增长，总值截至2012年为8240万美元。轮胎出口也是如此，自2002年起，中国轮胎产量已连续10年位居全球第一，占到了全球总量1/3的份额。2012年，在中国出口的4.1亿条新轮胎中，对美国的出口量达到6876万条，占比16.6%。在此情况下，大量中国商品涌入美国市场，冲击了美国同行，招致了国外同行的不满和报复。还有木材、味精行业，从中国进口的廉价木材商品已经占领了美国和加拿大生产商的国内市场份额，美国生产商的产能闲置率稳定在60%，中国相关木材产品更容易遭受贸易救济调查。中国国内味精生产严重过剩，虽然价格较低，却依然有利可图，并非是倾销，但是，2012年中国味精对美出口总额约为3690万美元，虽然较2011年略有下降，但比2010年出口总额翻了一番，短期快速提升的出口量还是引起了反倾销调查。还有钢铁产品屡屡遭受反倾销调查，也和国内产能过剩，国内企业不得不向国外寻找出口有关。2013年钢铁行业的产能大概在7.8亿吨，大大超过目前市场的实际需求，加上近两年全球经济下滑，钢材需求减少，使得钢材贸易保护主义也愈演愈烈。电力设备行业的产能过剩情况也十分严重，《中国机电工业》数据显示，2012年我国火电设备产业、水电设备产业、核电设备产能利用率在70%~75%，光伏设备产能利用率只有不到60%，风电设备产能的利用率不到70%，变压器行业产能利用率仅为50%左右。三大电站锅炉厂的产能总共有9000万千瓦，但实际的产量只有5000万千瓦，产能利用率仅为55.56%。产能过剩导致行业毛利率显著下滑，行业中不少企业已走进负利率时代，这种情况下市场无序竞争愈演愈烈。出口报价竞相压价，过低价格往往有倾销之嫌。产能过剩行业的产品出口将面临越来越多的各类贸易救济调查。
2、国内企业缺乏核心技术
中国产品屡屡遭受“337调查”与企业缺乏核心技术有极大关系。如华为公司在手机生产出口中，产品必须符合进口国采用的通信技术标准，但是由于我国通信领域自主研发起步较晚，在2G、3G标准制定中缺乏话语权。美国IDC公司则直接参与了2G、3G标准制定，并将自己专利融入标准。因此，华为想要生产3G手机就必须得用到IDC的专利。然而，华为在与IDC的专利许可谈判中始终处于劣势。IDC对华为的4次报价均明显高于对苹果、三星等公司的许可费用，甚至高达百倍。华为被迫向深圳中级法院提起反垄断诉讼，请求法院认定IDC公司在美国和中国两个市场构成滥用垄断地位。最终，广东高院以及深圳中院两审均判定IDC公司因实施了垄断行为，赔偿华为公司损失人民币2000万元。官司虽然赢了，但缺乏自主知识产权带来的麻烦给中国企业上了生动的一课。
3、企业对国际规则缺乏清醒认识
面对贸易救济制裁，企业只有对国际规则有充分了解，并尊重国外规则的基础上，才能对自身要面临的处境有一清醒的认识。在华北制药被诉垄断一案中，我们可以看出。在诉讼发生之前，从2001年起，国内主要VC生产企业每年开一次例会制定VC出口和价格的协议。虽然初衷是为了避免企业间的恶性竞争，降低国外反倾销风险，但未考虑出口额占进口国的市场份额，中国的制药公司已经提供了美国维他命C市场的80%货源，便有垄断之嫌，从而被牵涉入反垄断诉讼。在诉讼发生之后，华北制药在获得同内商务部门的支持情况下，对诉讼前景缺乏正确的分析和判断，导致天价判罚的产生。而中国其他维他命生产商在充分了解国际规则，意识到诉讼结果不利时，则果断与原告达成了和解协议。其中中国制药集团与原告达成了2250万美元的和解协议。江山制药在去年5月份达成了总额约为1000万美元的和解，此案的另一被告，东北制药也选择了庭外和解。最后，受到天价判罚的只有华北制药一家。1.62亿美元赔偿金相当于华北制药2011年净利润的8倍，使得该企业十分被动。
4、企业与政府间千丝万缕的关系授人以柄
由于中国处于经济转型期，不可否认，在中国不断推进市场经济体制改革的今天，许多国企与政府之间还存在千丝万缕的联系。因此，美国一直不承认中国完全的市场经济地位，导致中国企业在应对反倾销调查时，往往以第三国的价格作为参照，增加了裁定的主观性，导致不公正裁决的产生。在国外对中国企业的独立性存在疑虑时，中国企业与政府的有关的行为便容易遭到质疑。如日本味之素北美分公司要求对中国味精进行“双反”调查，其中反补贴的理由很可能与莲花味精曾经获得过政府200多万资金有关，虽然行业协会称，这笔钱主要是用来政府公司偿债、补亏和重组，和政府补贴没有关系。但从11月15日美国国际贸易委员会通报来看，委员会6名委员以全票的表决结果认定中国输美味精获得不当政府补贴，说明对中方的解释并不认同。因此，中国政府应如中共十八届三中全会指出的那样，确立市场在经济配置中的主体地位，理顺政府与市场的关系。这样，处理好政府与国有企业的关系，淡化政府在补贴相关领域的作用，从根本上减少对中产品反补贴案的发生。
三、 思考与启示
要想减少国外对中国企业的贸易救济调查，降低出口企业损失，从宏观层面上深化经济体制改革，撇清政府与企业的关系，淘汰大量落后产能是必须的之外，从微观层面上，对参于和准备参于对外贸易的中国企业来说，也有几点可作参考。
（一）充分关注美国法律体制、要求及其变化
随着中国经济越来越多地融入世界，中国企业与贸易大国美国打交道的机会也越来越多。走出去的中国公司必须充分细致了解美国法律体制，并做好迎接家常便饭式官司的准备。从积极与专业律师做到沟通，到与贸易方合同约定仲裁条款以及购买企业诉讼保险等，尽可能减低遭到贸易救济调查的可能性。同时，对美国政府发布的影响贸易的政策给予足够的关注。如中国企业对2008年美国雷斯法案修正案关注不够的话，可能不知道砍伐的木材必须要通过国际森林体系和机构的认证这一规定。如果不能通过认证，那么出口到美国的木材和家具就被认定为使用了非法木材。
（二）尽早适应国外知识产权管理规则
面对日益频繁的“337调查”，国内企业除了练内功，努力发展和拥有自主知识产权以外，还应熟悉国外的知识产权管理规定，不给他人指控的理由。虽然通过积极应诉可能在诉讼中取得胜利，但代价往往是高昂。如“337调查”，诉讼过程有时很长，从几个月到几年的都有，而跨国诉讼费一般都高达几千万美元。像华为、中兴从2011年8月起，连续遭遇多起美国“337调查”，涉案金额高达14亿美元。尽管两家公司经过两年的艰难诉讼最终取得了两次胜诉，但也耗费了近2亿美元的诉讼费。因此，防患于未然，熟悉国外知识产权管理规则相当必要。在出口产品前，要进行有关的知识产权调查。如果发现存在侵权可能，应及时采取措施避开侵权，免遭国外企业指控。另一方面，对自己的知识产权要保护到位，对华为、三一这样自身研发能力较强的企业来讲，更是如此，对在国内取得的专利，也应在国外申请必要的保护。同时，企业进军国际市场时，一定要熟悉当地知识产权法律，遭遇相关诉讼，也能够从容应对。
（三）做好迎接贸易救济调查的准备，积极应诉
中国出口企业遭遇贸易救济调查，法律抗辩能力往往比较差，导致胜诉率偏低，这一定程度上助长了他国对中国企业滥用贸易救济措施。而从以往的案例看，受贸易救济调查的企业积极应诉往往能取得较好的结果。在应对黄原胶反倾销案中，阜丰集团作为中国的两个强制性应诉企业之一，在接到中国商务部的通知后，不仅迅速成立了反倾销应诉专门领导小组，还聘请了国际知名的律师团队协助应诉，形成了一个有效的专业应对体系。最终获得中国黄原胶行业最低的税率，仅为12.9%，而另外一家强制性应诉企业税率为128.32%，剩余四家分别税率企业，税率为70.71%。在应对硬木及装饰胶合板“双反”调查中，浙江德华兔宝宝进出口有限公司受到巨大冲击。根据美国终裁结果，兔宝宝适用于59.46%的反倾销税和13.58%的反补贴税。按照美方程序，正式征收“双反”关税之前需美国国际贸易委员会（ITC）作出肯定性终裁。在此期间，兔宝宝做了积极的准备，在2013年9月19日，美国国际贸易委员会就中国的胶合板是否对美国的胶合板行业造成了损害或者将来可能造成损害举行了“损害”听证会，兔宝宝作为中国胶合板行业的唯一代表参加了该次听证会。兔宝宝针对美方主要关注的行业损害、产品质量及是否使用非法木材等问题进行了陈述并提交了切实证据，使ITC的5名参会委员均投了否定票，美国国际贸易委员会对本案的终裁调查以无损害结案，成功扭转此案。因此，从实践看，企业面对不利的指控不必气馁，积极应诉便是挽回损失的有利武器。
（四）开辟新市场，避免市场过于集中
对于某些企业来说，市场过于集中，一旦目标市场发起贸易救济调查，对企业便有重大影响。所以，不要将鸡蛋放在同一篮子里，实施多元化战略，努力开辟新市场，是分散风险的有效措施。比如，除了欧美市场，还可开发发展中国家和地区市场。虽然这个市场总量暂时还不高，但整体上很有潜力。而且我国现有的出口商品结构、档次很适合发展中国家的消费水平。对发展中国家和地区的市场开发，还能够为淘汰国内过剩产能争取一点时间。