上个星期三，特朗普总统通过白宫新闻秘书宣布，他同意美国国务院的建议，在万国邮政联盟（UPU）未能就国际邮件采用合理的终端费情况下，尽快采用美国自行制定的终端费，最迟不得晚于2020年1月1日。同时按照万国邮联宪章的规定，启动一年后退出该组织的程序。
19世纪中期，世界许多国家都建立了自己的邮政系统。随着国际交往的增加，跨国邮政业务也越来越多，但是各国发行自己的邮票，给跨境邮递带来许多不便，一些国家订立双边协议，但是信件跨越多国仍然是一个难题。美国于1863年率先倡议建立解决跨境邮政问题的国际机构，在巴黎召开有15个欧美国家出席的国际会议。直到1874年，美国、埃及和19个欧洲国家在瑞士伯尔尼成立了邮政总联盟（General Postal Union），四年后改名为万国邮政联盟（Universal Postal Union），简称万国邮联（UPU）。1946年建立联合国，万国邮联就成为联合国的一个专门机构，现在它的成员已经有192个。
万国邮联建立初期，邮联内部各成员国接受相互之间的国际信件，各国的国际邮资大体相同，各自保留收取的国际邮费，免除了跨境邮递的难题。但是随着时间的推移，进入20世纪，进出一国的国际邮件数量不均衡暴露了新的问题。例如在1906年罗马举行的邮联大会上意大利代表指出，该国邮局每年递送325000份外国报章杂志，而往外寄送的几乎为零，国际邮联的免费互寄对意大利不公。
当年意大利的不满一直被拖延到二战之后，尤其是非殖民化诞生了许多新的主权国家，它们接受的国际邮件大大超过寄出的数量，当它们加入邮联后，邮联大会于1969年制定了“终端费”制度，即各国都把收取的国际邮资的一部分与接收邮件的国家分享。并且将成员国分为发达国家和发展中国家，邮资分享的比例向发展中国家倾斜。
这种做法在最近20年产生了预期不到的问题，尤其是电子商务的急速发展，使得享受优惠终端费的廉价商品大国，向美国寄送大量的小件包裹，造成了美国邮政的亏损和民营快递公司的财务困境。美国自1999年国际邮联北京大会以来，持续提出终端费的改革建议，但是因为国际邮联一国一票的决策机制，使得改革步履艰难。
现在，美国本土制造商将一磅重的包裹用优先递送（Priority Mail）邮包从洛杉矶寄送到纽约的客户，费用在7-9美元之间，类似的包裹如果是从中国寄过来，同样要通过邮政从洛杉矶寄到纽约，但是美国邮政局只能够收到2.50美元的终端费。按照国际邮联规定的2公斤（4.4磅）的包裹，中国寄来的话，它付给美国邮政局5美元，但是美国国内的商家却要花19-23美元才能将重量相同的包裹寄给客户。
图一：终端费邮件从外国寄件人到达美国收件人之间的流程图（据美国政府问责局文件制作）
据美国政府问责局（United States Government Accountability Office, GAO）去年10月发表的“国际邮件：关于终端费系统变更和替代方案的有关资讯（International Mail: Information on Changes and Alternatives to theTerminal Dues System）”报告，因为扭曲的终端费机制，美国因为进口的小额国际邮件造成的损失不断增加，2012年即达6600万美元，尤其是从2014年之后，从大约7500万美元直线增加到2016年的1亿3500万美元：
图二：美国邮政局（USPS）2012-2016财年由进口的终端费邮件带来的营收（美国政府问责局） 从下面的两张图表，我们可以看到，造成终端费邮件营收负增长的原因，不仅是数量的问题，而且还因为此类邮包不像信件和其他规范的包装，各种形状各异的包裹造成分拣的人工成本大幅上升。
图三：进口的终端费邮件分拣和递送的成本增长越来越快，超过收益增加的速度。（美国政府问责局）
图四：美国邮政总局国际邮件处理中心收到的终端费邮件图例（美国政府问责局）
由图四可以看出，不规范的国际邮件包装给分拣带来的困难，递送成本也必然越来越高。如果不改革不公平的终端费制度，美国的损失只会越来越大。
尽管国际邮联在2012年决定在2016年将中国列入工业国的行列，但是其缴纳的终端费不会在近期内有多大的变化。与之相反，工业化国家缴纳的终端费从2014到2017年间，每年递增的幅度为13%，造成工业化国家例如德国和英国，在电子商务领域内更加难以和中国竞争。
另外一个问题是蒙混在电子商务中的非法毒品交易，像芬太尼这类致命性的毒品，经常混杂在国际邮包中进入美国，但是在邮寄国缺乏可靠的资讯，没有至少保持三年的邮寄来源追踪信息，给国际反毒机构带来极大的执法困难。
尽管如此，特朗普总统在10月17日的声明中还说，要求国务院就终端费问题与相关方展开双边和多边谈判，如果谈判成功，行政当局准备撤销退盟通知，继续留在万国邮联。
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