中国公司 - 在许多情况下得到中国政府的支持 - 使用各种方法从美国公司获得有价值的技术，知识产权（IP）和专有技术。 其中一些策略是合法的，而另一些则涉及强制或隐蔽手段。虽然中国公司不是唯一寻求获得美国技术的外国公司，但中国的案例是独一无二的，因为中国共产党（CCP）将技术转让作为一项政策优先事项，并为参与这些反竞争活动的公司提供直接和间接的支持。中国的收购尝试经常针对人工智能（AI），生物技术和虚拟现实等先进技术，这些技术仍处于发展的早期阶段，但未来可以提供双重军事和民用能力。
迄今为止，美国关于中国海外经济活动的法规 - 包括美国外国投资者披露要求，美国外国投资委员会（CFIUS）的运作以及美国出口管制 - 未能充分评估和解决技术转移到中国的风险增加。这些监管缺陷，以及情报和执法限制，使中国公司可以投资美国关键技术，这些技术可能危及美国的技术创新和国家安全。
中国企业促进技术转移的方法
作为世界领先的高科技产品生产商，美国公司自然就成为中国和其他全球公司意欲收购技术和知识产权的天然目标。然而，与其他全球性公司不同，中国公司往往在中国政府的指导下并在中国政府的帮助下获得美国的技术和知识产权。 正如美国贸易代表（USTR）2018年3月301报告所述，中国政府对中国公司采用一系列指令和激励措施，以促进美国产品和知识产权的技术转让。这些政府政策是北京发展国内市场的更大努力的一部分，并成为各种技术，特别是先进技术的全球领导者，并提供其军事能力。
根据USTR的301条款报告，中国政府使用“合资要求，外国投资限制，行政审查和许可程序来强制或迫使美国公司的技术转让。”总之，这些技术转让方法导致了美国研发，IP和技术产品损失数十亿美元。根据美国知识产权盗窃委员会的统计，知识产权盗窃（全球，不仅仅来自中国）致使美国经济的年度成本可能高达6000亿美元。该报告继续将中国称为“世界的” 主要知识产权侵权人，陈述如下：
中国继续从在中国境内运营的美国公司，从世界其他地方的实体获得美国知识产权，当然还有通过传统和网络方式直接从美国获得知识产权。其中包括国家强制性活动，旨在强制进行彻底的知识产权转让，或者让中国企业获得更好的获取或窃取美国知识产权的地位。
为了支持其技术发展，中国政府依靠几种不同的方式来获取美国技术，包括（1）在外国技术公司寻求外国直接投资；（2）对外国技术公司和创业公司进行风险投资；（3）外国公司与中国公司之间建立合资企业；（4）要求外国公司在中国运营的许可协议；（5）进行网络间谍活动以窃取知识产权，以及（6）吸引美国专家和研究人员为中国公司工作或与中国公司合作。以下部分将探讨中国公司如何应用这六种方法中的每一种来获取美国的技术和知识产权（表1）。
外商直接投资
中国在美国的外国直接投资仍然是获取美国技术的重要工具，尽管在美国和中国的监管限制增加后，其重要性已经减弱。根据USTR的301条款调查，中国的外国直接投资交易旨在使技术转移回中国：
中国政府指导和不公平地促进中国公司对美国公司和资产的系统投资和收购，以获得尖端技术和知识产权，并在国家工业认为重要的行业中产生大规模技术转让计划。
中国政府鼓励国有和私营企业根据政府在电信和生物技术等行业的战略利益收购美国科技公司。从2011年到2018年上半年，信息和通信技术（144亿美元）和能源（104亿美元）分别是中国对美投资的第三和第四大目标，仅次于房地产（403亿美元） 和运输和基础设施（169亿美元）。
围绕美国投资审查程序的不确定性增加，以及北京近期加强对资本外流控制的努力，导致近年来中国对美国的外国直接投资流量下降。2017年，私营经济咨询公司Rhodium Group估计中国的外国直接投资流入 美国总额为294亿美元，低于2016年的456亿美元（图1）。2018年，中国在美国的外国直接投资降至48亿美元，为2010年以来的最低水平。并购（M＆A）占中国对外直接投资总额的绝大部分（2017年为97％），其余包括资本密集的绿地投资。
（来源：Rhodium Group，“中国投资监测”。）
尽管近期外国直接投资流量有所下降，但值得注意的是，中国企业试图直接收购和投资外国企业的企图主要集中在已经或正在开发高科技产业的技术，知识产权，设施和人才的企业。例如，在半导体行业，中国中央和地方政府已经建立了至少1070亿美元的国家和地区集成电路投资基金，以资助国内产能的增加和中国企业在海外的收购。*仅2013年至2016年，中国- 基于公司利用这一国家资金试图收购或投资至少27家美国半导体公司，总额超过370亿美元。在人工智能行业，2010年至2016年，中国企业至少投资了51家美国人工智能创业公司。
个人和官方政府对中国在美仅涉及交易投资的估计- 即并购和绿地交易 -导致外国会拥有注册成立的美国公司10％或以上的投票证券。 其他形式的少数投资不符合此定义，包括风险投资和合资企业和许可要求等业务往来，都不包括在这些统计数据中。因此，对中国在美国投资的分析普遍低估了中国在美国经济活动的实际水平。
风险投资
尽管大多数政府和私人对外国直接投资流入美国的估计并未记录中国风险投资的流量，但它们在美国公司总投资中的份额越来越大。根据美国国防部倡议国防创新部（DIU）的研究，中国参与美国风险投资支持的创业公司占2015年至2017年间美国全球风险投资交易的10％至16％，并迅速增长（自2010年以来）（图2）。2015年至2017年间，中国是美国公司最大的外国股权投资来源，投资240亿美元的美国风险投资公司，占全球在美投资的13％。相比之下在同一时期，所有欧洲国家都是美国风险投资公司投资360亿美元的来源。然而，DIU研究发现，类似的并购投资- 中国在美国的股权投资于2015年和2017年间由于中国政府实施严格限制以遏制资本外流后而下降。
注：截至2017 年10 月的数据。总交易价值百分比是指美国中国风险投资每年占总股本投资的比例。来源：Michael Brown 和Pavneet Singh，“中国的技术转让战略：中国对新兴技术的投资如何使战略竞争者获得美国创新的皇冠宝石”，国防创新部，2018 年1 月6 日。
另外，Rhodium Group的一份报告发现，2018年，中国风险投资在美国的投资达到了创纪录的33亿美元，高于2017年的21亿美元。据估计，从2000年到2018年5月，中国风险投资在美国的出资总额为110亿美元，其中88％来自中国私人投资者。例如，阿里巴巴是美国虚拟现实创业公司Magic Leap的7.93亿美元融资的主要投资者，社交媒体公司Snap的2亿美元融资，以及2.5亿美元的乘坐共享应用程序Lyft。与此同时，中国社交网络服务人人网是美国金融科技创业公司如Fundrise和Motif的百万美元风险投资基金投资的领先公司。百度，阿里巴巴和腾讯都在加利福尼亚州设立办事处，负责研发和企业风险投资。
虽然中国风险投资决策与中共政策或激励计划之间没有明确的联系，但中国风险投资仍然通常针对政府优先考虑战略行业中的公司，如人工智能，自动驾驶汽车，虚拟现实，机器人和区块链技术。Rhodium Group的研究发现，2000年至2018年5月，中国投资者在涉及中国投资者的所有美国风险投资融资中，78％的投资目标是战略技术（在中国参与的总计超过1,200轮融资中）。这些投资不仅仅是有利可图的商业机会;它们还可以使中国公司获得有价值的美国技术和知识产权。
在2018年8月美国外国投资委员会改革签署成为法律之前，通过美国风险投资基金推动的中国投资允许中国公司获得美国技术资产，而用于传统的外国直接投资交易却不受同样严格的规则和披露要求。风险投资基金通常不需要公开报告他们的投资 - 既不是他们收到的投资来源，也不是他们投资的目标。 同样，创业公司可以选择是否公开披露来自融资轮次的信息，其中可能包括筹集的资金和参与投资者，但他们通常不会分享每个投资者所贡献的金额。由于这些原因，很难量化中国风险投资公司每年投资美国创业公司的总金额。
2018年8月，改革签署成为法律以扩大CFIUS对外国投资审查的管辖范围，包括某些非法的外国少数股权股权，如风险交易（更多关于CFIUS改革的影响，请参阅“美国技术转让法规”部分）。这些改革对一些中国投资者和美国创业公司之间的合作关系产生了寒蝉效应，这些公司担心CFIUS的冗长审查可能会耗尽资源并减缓商业活动。在接受路透社采访时，一位不愿透露姓名的美国风险投资家表示，由于CFIUS的担忧，至少有10宗交易已经破裂。其中一个例子就是美国AI创业公司VolleyLabs，Inc。在2017年接受中国资本后，2018年它拒绝了中国投资者的报价因CFIUS的关注。“我们决定出于光学原因，让我们进一步暴露给来自一个现在因贸易紧张局势和知识产权紧张局势而来的国家的投资者是没有意义的，”Volley首席执行官卡森卡恩说。
合资企业
由于中国政府对外国直接投资流入实施严格限制，美国和其他外国企业除了默认中国企业的合资企业要求并签署其知识产权和技术以进入中国市场外，别无他选。合资企业是一种商业安排，其中两方或多方汇集其资源以寻求特定项目或商业机会。 在典型的合营安排背景之下，每名合营公司参与者分担风险的利润，亏损及成本，但该安排本身被视为独立于参与者其他业务权益的独立实体。然而，中国政府历来都会要求外国合资伙伴提供其知识产权和技术，作为安排的一部分。
2018年3月，国家经济研究局的一项研究发现，合资企业通常会通过其外国合资伙伴的技术转让让中国公司获得技术最先进，最具创新性的程序和产品。该研究还发现，直接参与合资企业的中国企业 - 意味着他们是先进的外国技术和专有技术的直接受益者 - 为在同一行业中运营的其他国内企业产生积极的外部效应。 因此，这些技术转让使所有中国企业更具生产力和竞争力，从而使美国的经济竞争力和潜在的国家安全利益处于危险之中。
根据中国商务部运营的中国投资促进局的数据，仅在2015年中国就建立了超过6,000家与外国合作伙伴的新合资企业，中国外商直接投资流量约278亿美元。在多个行业中，外国公司必须与中国合作伙伴组成合资企业，才能得以在中国投资或运营（表2）。 通常，合资企业的中方合作伙伴将要求其外国合作伙伴分享技术和专业知识，从而将技术转让给中国。尽管近年来中国对外国投资的规定已经自由化，但中国的外国投资政策仍然要求外国公司与当地公司合作，在限制行业开展业务，而在某些行业（通常涉及国家安全或其他关键基础设施部门的行业））外国投资仍严格禁止。
2019年3月，中国政府通过了一项新的“外国投资法”，旨在促进对华直接投资，保护“外国投资者的合法权益”。尽管法律要求政府官员保护外国公司的知识产权和禁止技术转让要求，但法律仅提供一般保证，而且如果颁布仍将需要数年才能实施。根据Dechert LLP律师事务所北京的执行合伙人Jingzhou Tao的说法，“中央和地方的许多[中国]行政当局需要大量时间来修改或取消现有的监管和批准“为中国的外国投资者提供流程。
许可要求
中国政府利用广泛而复杂的许可制度，歧视外国投资者，导致外国公司的重大延误和成本的增加，同时也导致有价值的知识产权和技术转让给中国竞争对手。许可要求是法律要求公司 - 外国或国内 - 获得政府批准的不同类型的经济活动（从销售产品到建立新的生产设施）。 这包括获得在市场上合法运营的许可证，通行证以及认证。中国对100多种不同的商业活动规定了许可要求，例如食品和药品生产，采矿和电信服务。
许可程序允许中国监管机构歧视外国投资者，同时此保护主义行为用于中国但不被记录在世界贸易组织中。根据美国商会的说法，“入境外国直接投资审批程序相对不透明性使得中国的投资审批机构能够支持国内竞争者而不是外国投资者，如果他们愿意的话，不会留下可能明显冒犯的歧视性书面规定的书面记录[世界贸易组织]的义务。“经济合作与发展组织的外国直接投资限制性指数说明了这一问题，该指数在2017年将中国列为世界上第三大限制性外国投资者市场（仅次于沙特阿拉伯和菲律宾）。
作为中国许可证文件程序的一部分，商业公司需要向中国政府机构提供详细的产品和流程信息。由于中国的许可审批流程不明确且艰巨，因此公司倾向于披露其他市场通常不需要的敏感信息。 在最近的“外国投资法”之前，中国政府机构通常不同意销毁在许可过程中提交的公司信息，因此即使在获得批准后，公司的知识产权也可能被共享或暴露。“外国投资法”包含的条款表明这些做法将被取消，但法律的措辞仍然含糊不清。 北京还修订了2019年3月生效的“技术进出口管理条例”的规定，但目前尚不清楚这些变化将如何影响外国公司。
根据美国商会在2019年的商业调查中，35％的受访者认为许可要求是在中国经营的最大挑战。同样，美中贸易委员会发现，即使在中国的续约过程中，也有过半美国公司遇到许可挑战，并且报告面临着获得国内竞争对手无法获得许可的挑战。
中国的数据保护和安全法律也允许CCP通过本地化要求从外国技术公司获得美国的知识产权和技术。例如，2017年6月生效的中国新网络安全法要求将数据存储在中国境内，迫使外国公司投资新的中国数据服务器，并接受政府抽查，或聘请本地服务器提供商例如华为，腾讯或阿里巴巴。
网络间谍
网络入侵使得中国企业在某些情况下可以在中共的指导或政府的帮助下， 获取有关美国公司的专有运营和项目融资信息的信息，以及窃取知识产权和技术。中国政府利用政府支持的协调网络间谍活动，从各种美国商业公司窃取信息，包括石油，能源，钢铁和航空业等公司。高级副总裁詹姆斯·刘易斯表示，在战略与国际研究中心，过去二十年来，中国网络间谍活动每年可能使美国经济损失200亿至300亿美元。
2018年USTR 301条款报告发现，北京的政府参与者和中国公司高管都使用秘密网络入侵来获取“未经授权访问范围广泛”的具有商业价值的美国商业信息，包括“商业秘密，技术数据，谈判立场。例如，在2018年10月，美国司法部起诉中国国家安全部的一名官员，他因经济间谍罪和试图从通用电气的子公司GE航空公司和其他美国航空和航天公司窃取商业机密而被起诉。根据国家安全助理检察长JohnC. Demers的说法，“这起案件并非孤立事件， 这是以美国为代价发展中国的整体经济政策的一部分。”
从美国的角度来看，这些间谍活动违反了当时的总统巴拉克奥巴马与中国国家主席和中共总书记习近平之间达成的协议，两国领导人都同意“两国政府都不会进行或故意支持网络盗窃”知识产权，包括商业秘密或其他机密商业信息，旨在为公司或商业部门提供竞争优势。”
招聘人才
中国政府维持官方计划，旨在招募战略领域的海外华人和外国专家和企业家来中国指导和工作。这些计划通过利用开源智能，招募美国领先的高科技专家和促进学术交流等方法，模糊非正式技术转让与知识产权盗窃之间的界限，寻求获取美国技术。
例如，项目111由中国政府于2006年发起，从世界排名前100位的大学和研究机构招募1000名战略领域的外国专家。到2009年，它已经招募了39位诺贝尔奖获得者和591位学者。 同样，于2008年12月启动的千人计划，到2014年年中已有4,000多名外国人加入中国的科学实验室，公司和研究中心。根据这些类似计划提供的研究和启动资金用于激励外国专家和企业家选择在海外和中国之间分配时间，或者将他们的工作重心倾向于中国。
中国政府还利用政府间和学术伙伴关系和交流来获取美国最先进的研究和设备。通过在美国开设研究中心和实验室，中国公司和研究人员开发了创建和运行先进研发设施的专业知识，如美国能源部的国家实验室。中国学生在科学和技术领域的交流项目，同时，允许中国公司获得海外专业知识，研究和培训。根据澳大利亚战略政策研究所2018年的一份报告，自2008年以来，中国军队赞助了2500多名中国军事科学家和工程师作为学生或访问学者前往美国和其他地方的大学。报告称，这些交流通过利用美国和其他国家在高科技产业的经验，设施和资源，直接使中国发展出更好的军事技术。
美国技术转让法规
美国关于保护对美国国家安全至关重要的技术的法规分为三大类：（1）披露要求，（2）出口管制，以及（3）CFIUS。以下部分探讨了如何在中国技术转让实践的背景下应用这些法规。
披露要求
风险投资者需要向美国政府披露很少的信息，前提是他们是被动投资者，例如通过风险投资基金推动的投资。风险资本家 - 无论是在美国还是在国外 - 通常都免于1940年的“投资公司法”，该法为其他形式的公司活动（如共同基金投资）制定了指导方针。 尽管美国证券交易委员会（SEC）维持私人融资申请，但这些文件仅提供有关资金数额的信息，而不是投资者的姓名或母国。因此，在美国通过风险投资基金推动的外国投资缺乏可靠的行业数据，因此很难全面评估涉及美国个人或公司的非并购外国投资和商业安排的影响。
出口管制
目前的美国出口管制制度旨在防止外国对敏感技术，公司和基础设施的所有权的获取，并强调保护两用技术。然而，出口管制变得更加难以应用，因为监管机构必须试图预测未来为商业目的开发的早期技术是否可用于军事目的。
2018年8月，唐纳德·特朗普总统签署了2018年“出口管制改革法案”（ECRA），成为2018年“约翰·麦凯恩国防授权法案”的一部分，对某些商业，两用和军事物品建立了永久性出口管制。根据法律规定，美国商务部工业和安全局将领导一个机构间，定期安排的流程，以确定并适当控制“新兴”和“基础”技术，这些技术被视为“对美国国家安全至关重要”。
美国外国投资委员会
CFIUS是负责审查外国直接投资进入美国的主要政府实体。 2018年8月，特朗普总统签署了“外国投资风险评估现代化法案”（FIRRMA），该法案除其他外，扩大了CFIUS（即受CFIUS审查的交易）的“涵盖交易”的定义，以包括为外国投资者提供关键技术，关键基础设施和敏感信息以及某些类型的投资基金交易。
随着FIRRMA立法，CFIUS现在必须考虑交易是否涉及一个“特别关注”的国家，其“战略目标是获得一种关键技术或关键基础设施，这将影响美国在这些领域的领导地位。”FIRRMA也规定外国人进行的任何非控制性投资（如通过风险投资基金）均须接受CFIUS审查，前提是此类投资允许外国人控制（1）拥有，经营，制造，供应或服务的基础设施;（2）生产，设计，测试，制造，制造或开发一种或多种关键技术; 或（3）维护或收集可能以威胁国家安全的方式被剥削的美国公民的敏感个人数据。
FIRRMA还扩大了“关键技术”的定义，超越了传统的出口管制文章，包括ECRA中定义的“新兴和基础技术”。此外，FIRRMA建立了一个定期的，持续的机构间流程，以识别FIRRMA和ECRA应涵盖的新兴和基础技术。
这些改革让特朗普政府为加强CFIUS对美国科技公司外国投资的审查做出了不小的的努力。2019年，两位中国科技投资美国 - 昆仑2016年投资约会应用程序Grindr和iCarbonX 2017年对美国健康公司PatientsLikeMe的投资就在CFIUS的压力下解散。
虽然FIRRMA扩大了CFIUS审查涉及国家安全影响的交易的能力，但中国转让技术的一些方法仍未得到解决，最值得注意的是对美国以外的美国关键技术的投资。位于美国以外的依赖美国知识产权和技术的公司，或者通过空壳公司对美国技术产业进行投资来掩盖所有权仍然无法被发现，因此可以避免CFIUS的审查。 此外，仍然不确定FIRRMA将如何实施;自FIRRMA签署成为法律以来，美国财政部于2018年11月开始实施首批试点计划，并发布临时（截至2020年3月）CFIUS法规。
国会的结论和考虑
随着北京寻求进一步发展其国内高科技产业，中国政府鼓励和指导企业从美国获取技术的努力可能会继续。除了并购投资外，中国公司还通过风险投资和业务安排投资并与美国企业合作，这些投资和业务安排管理不善，缺乏足够的美国披露要求。中国公司也受益于网络间谍活动和人才获取活动，使他们能够复制使美国企业在全球市场上具有竞争力的技术和流程。为了应对这些策略，美国在2018年完成了301条款调查，并实施了关税以及其他贸易工具，以迫使中国政府调整其政策。然而，北京一再表示将继续促进其国家利益，国家政策旨在促进中国政府利用中国政府对美国公司的资源和权力的技术发展。
中国企业还通过合资企业和许可要求以及国外技术公司的本地化要求，在海外收购美国的知识产权和技术。美国和中国以外的美国公司（例如欧洲，加拿大或日本的公司）也受到中国收购或窃取其技术的努力，需要采取多边方式来应对中国的技术转让行为。
技术转让和知识产权盗窃可能会破坏美国现在和未来的技术发展和能力。人工智能和虚拟现实等高科技产业有望产生未来创新的基础技术，就像半导体对于后来的电子和电信产品的创造至关重要一样，今天的高科技领域有望成为未来几十年发展和创新的平台。因此，实现技术转让的外国投资可以直接支持更先进的中国军事能力。根据外交关系委员会成员亚当西格尔的说法，中国政府非常清楚这些长期影响，并“越来越多地考虑如何确保他们在下一波技术博弈中更具竞争力。”
虽然美国长期以来一直保持着自由开放的外国投资环境，但中国政府所领导的收购美国技术的举动引发了人们对目前美国的披露，投资审查和出口管制法是否足以维护美国经济和国家安全利益的质疑。为了确保这些利益得到有效防范以及外国影响和技术转让的风险，国会应考虑以下问题：
·目前美国的披露要求是否提供有关美国早期技术公司和联合研究伙伴关系的外国投资的充分信息？
·美国政府审查美国境外投资交易的能力是否可以延伸到授予外国实体有效控制美国资产的所有投资或业务安排？
·当前的出口管制如何应用于美国初创公司或发展中公司开发的技术？
·美国如何与其盟国和经济伙伴合作，以应对中国技术转让实践带来的风险？
·中国人才招聘计划有何影响？是否应该限制这些计划产生的技术转让风险？
·美国政府是否有充分评估中共为利用战略性两用产业发展来帮助中国与美国的竞争（一种通常被称为军民融合的战略）的努力？如果有的话还应该采取哪些额外措施来确保对中国的这些活动进行适当的评估？
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