官邸制是公务人员的一种住房制度。官邸是国家为一定级别官员提供的在任职期间居住的住所,官员本人对官邸只有居住权而没有产权,任职期间入住,卸任后即迁出。作为廉政制度建设的重要组成部分,党的十八届三中全会《决定》指出:“规范并严格执行领导干部工作生活保障制度,不准多处占用住房和办公用房,不准超标准配备办公用房和生活用房……探索实行官邸制”。在一些发达国家和地区,为某些级别的官员提供办公场所和住房是常见做法。 官邸制普遍原则:在职搬入、卸任搬出 发达国家或地区一般都具备比较完善的官邸制,虽然具体的实施细则存在差别,但共同特征是政府为相关公职人员提供住房和办公用房,任职期间入住,卸任后搬出。与此同时,这些国家还拥有比较完备的官员财产监管体系,通过严格的公众监督和政府监管保障官员住房、薪酬待遇的公开透明。 美国对民选的联邦、州、市主要官员如总统、副总统、州长、副州长和大、中城市市长提供官邸,任职期间可享用,任职期满应搬出。基于安全理由,总统、副总统、州长、副州长必须于官邸居住,市长则拥有放弃居住官邸的权利。官邸的购买、日常使用和维护费用均包含在政府预算之内,居住者只需交纳象征性的1美元年租金。 英国的官邸制与其历史传统一脉相承,具有浓厚的本国特色。英国当前有限的几处官邸并非政府使用公款专门为高级官员修建,而多是来自于原所有者对国家的捐助。英国官邸的使用在原则上并没有严格的一定之规,相关公职人员可选择也可不选择居住于官邸。官邸的流动成本,例如市政税、水电费等需要由居住的官员担负,另外,在官邸举办的各种仪式、招待活动等所产生的费用由各自部门承担,并要对外公示相关事宜及开销明细,以接受公众监督。 德国实行官邸制的对象,主要是在任的高级公务员,包括总理、联邦政府各部部长。除了总统等必须入住官邸外,各部部长的入住则有一定的灵活性,可以入住官邸,也可以自有或租用住房。所有联邦官邸均由政府出资建设,根据现有财力配备相应的设备和家具、进行维护保养。在德国,官邸连带其中的设备和家具都被视为政府财产,官员将官邸据为己有的行为等同于盗窃政府财产,一旦这种行为被相关监察部门发现,将有罚款、驱离等处罚。 法国的官邸制度相当完备,根据法国法律规定,住房大小与付费标准根据职务需要和职位高低确定。中下级公职人员如果无住房就无法正常工作者,也可以参照相关标准分配住房,如果只是一般需要分配职务用房者,则应缴纳正常租金标准一半的房租。除政府领导人外,法国对各部部长没有实行统一的官邸制度,而是实行住房补贴制度。 在韩国,只有总统、总理、国防部长以及外交部长四个职位有专门必须入住的官邸,如韩国的青瓦台总统府。其他高级公务员例如国务委员、国会议员、各院部的次长、政务次官、秘书室长、前总统秘书官、国会议长、副议长及国会议员的秘书室长、辅佐官等在任期间,政府也提供官邸,卸任后搬出让给继任人员居住。 新加坡总统府是新加坡的代表官邸,始建于1867年,每年几个重要节日,总统府都会向公众开放。作为亚洲较为廉洁的国家,新加坡对官邸的使用和官员的住房情况拥有严格的纠错机制,规定官员住房必须公开透明、接受社会监督、时刻防止政府高官谋取住房特权。 官邸制出台的背景:预防和整治公职人员住房腐败 国外官邸制的推行基本具有相似背景。一方面,官邸制能够在保障关键部门高级官员生命财产安全的同时为这些官员提供合适的办公场所;更重要的是,预防和整治公职人员的住房腐败问题需要建立健全官邸制及其相关的配套制度。由于各国具体国情不同,官邸制在这两方面会有所侧重。 就保障官员生命财产安全来说,通观各国的情况,公共官邸主要分配给高级公务人员或处于关键职位的公务人员,例如总统、总理、外交部长、国防部长等,这些关键部门的高官必须入住官邸是许多国家的硬性规定。 另一方面,由于发达国家或地区在历史上也曾经历过市场与政府关系权责不清、寻租性腐败、各种隐性腐败层出不穷的时期,住房腐败问题也曾相当严重,因而各国在实践中不断建立健全官邸制度,并辅以一系列配套机制,以加强对住房腐败的监督和惩罚力度。例如,新加坡在建国初期只有9%的公民拥有公共住房,而其中大部分都为权贵阶层享有,治理严重的住房腐败问题是新加坡推行官邸制的直接原因。 从世界范围来看,官邸制在很多国家已经实行多年,其中的突出代表是家喻户晓的美国白宫、法国爱丽舍宫和英国唐宁街10号、俄罗斯克里姆林宫等。虽然各国官邸制存在实施细则上的差别,但其共同特点是:官员对官邸只有居住权而没有产权,无论如何,官邸都是公共财产的一部分,按规定配置内部设备,费用则由国家承担。官员在任职期间入住,卸任后搬出,多数国家还为高级官员提供住房补贴。此外,很多实行官邸制的国家也规定官员住房、薪酬待遇等必须公开透明,接受社会监督,防止政府高级官员谋取住房特权。 可以说,官邸制在国外的长期实践已经取得了显著成效,除了保障关键部门公职人员的生命财产安全以外,官邸制的主要作用在于防治和监控官员住房腐败。 从官邸制在发达国家的实施经验来看,该制度主要从两方面入手遏制住房腐败问题:首先,杜绝相关公职人员住房开支大、铺张浪费严重的现象;其次,防止官员利用手中权力以权谋房,搞“权房交易”。另外,官邸制还具有强化公仆意识、督促官员勤政节约的作用。在德国,除了总统以外的官员并没有严格规定必须入住官邸,但德国通过与官邸制相配套的住房监管体系对官员住房腐败问题进行严格查处。德国前总统武尔夫被媒体披露在2008年任下萨克森州州长期间通过不法手段获得一大笔低息贷款用于购房,导致其最后不得不引咎辞职。正是通过完备的官邸制,印度马哈拉施特拉邦最高官员阿舒克·恰范的孟买房产腐败案才得以被公之于众。阿舒克·恰范在孟买海边的黄金地段以自己亲戚的名字拥有至少三套住房,由于地段好,这些公寓每套的市值高达8000万卢比(约合人民币1168万元),而这些住房是政府出资兴建准备分配给印巴冲突中阵亡士兵遗孀的。 不能忽视的是,住房腐败的根源是市场和权力的勾结,无论是官员利用手中大权多建多占住房,还是以职权影响市场差价或违规占地,都需要通过完备的廉政制度得以治理。从这个意义上来说,完备的官邸制和规范的官员住房监督,离不开完善的法治体系、公开透明的信息、成熟的市场经济环境以及民众的高度反腐败意识。 对我国的启示:统一谋划、加强监督 官邸制作为廉政制度的重要组成部分,通过各国的实践已被证明能够在治理腐败的过程中发挥作用。探索实行官邸制,也反映了我国力图通过主动推进制度化进程来抑制腐败的努力和决心。 实行官邸制需要科学的顶层设计,统一谋划。对官邸制的主体资格和适用范围,即什么级别和类型的官员必须入住官邸,什么级别和类型的官员可以选择入住官邸,官邸的建造标准、资金来源、官邸的使用权和所有权关系、使用官邸的违规违纪责任,等等,都需要制定详尽又明确的章程和规定。 对预防住房腐败有效的官邸制,需要一系列配套制度的约束和保障,如果相关配套制度欠缺则有可能影响官邸制应有功能的充分发挥。因此,要彻底杜绝以权谋房现象的发生,不仅要有官邸制,还需要建立健全与之配套的廉政制度。 综合国外的经验来看,官邸制的运行需要具备两个前提:对官员现有住房情况进行梳理和建立官员住房信息公开制度,引入民众监督。从根本上来说,导致官员住房腐败的原因是官员手中不受制约或制约不足的权力,因此,要真正解决官员的住房腐败,必须从强化制度、法律、民众和媒体的监督能力入手,把权力关进制度的笼子。 在借鉴国外经验的同时,还需要将官邸制纳入立法轨道,加强对官邸制的监督,使其在阳光下运行,预防与惩治因官邸产生的不正之风。(李文 王尘子)
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